户籍准入同城化渐近，大城市有落户机会吗？

北京商报 | 作者 金朝力 冉黎黎

8月3日，公安部发布消息称，将探索户籍准入同城化，试点实施灵活落户政策。其实早在2019年，国家发改委便曾发文推动户籍准入年限同城化累积互认。目前，浙江省正在走入累计互认的实践层面。

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户籍准入同城化渐行渐近，这是否意味着我们都能在大城市落户了？有关分析认为，同城化最终的目标是打破户籍限制，促进人口流入，但北京、上海等一线城市本身具有人口吸引力，在人口流入方面还没有太大的压力。从长期来看，北京、上海实行这项政策不但具有可能性，而且具有必要性，但就当前来讲，北京、上海等地由于其特定的历史背景、人口总量和城市容量等，暂不会立即推行这项政策。

设想正走入实践层面

8月3日，公安部召开新闻发布会，发布公安机关服务保障高质量发展26条措施。在加强制度供给方面，推出一批推动高质量发展的改革举措：全面实施行政许可事项清单管理，大力推进以人为核心的新型城镇化，探索户籍准入同城化，试点实施灵活落户政策，为外籍商贸人员来华办理口岸签证并提供换发多次签证便利，外国人申办居留证件免于留存护照，试点下放保安服务公司设立和保安员证核发审批权限，探索旅馆业“一业一证”改革。

关于其中提到的探索户籍准入同城化，近年来其实有过类似的表述。2019年2月，国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认。2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也提出，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度等户籍改革内容。此外，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《方案》），其中提到，推动户籍准入年限同城化累计互认。

此次提到的“户籍准入同城化”与此前提到的“户籍准入年限同城化累计互认”之间存在何种联系？浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林在接受北京商报记者采访时表示，户籍准入同城化是想要的结果，而户籍准入年限同城化累计互认是想要达到这个结果所实施的一种方式。

盘和林介绍，若能实现户籍准入同城化，那么如果某个居民在长三角工作，在城市群内部任意城市有积分的居民，可以将积分用于在长三角内部的其他城市落户。

值得注意的是，这一设想正在走入实践层面。就在今年7月31日，浙江省发布《关于高质量推进户籍制度改革的通知》，其中提到，实行户籍准入年限累计互认。实行社会保险缴纳年限同城化累计互认，来本省就业并已办理基本养老保险关系转移接续手续的，在申请登记常住户口时，其长三角城市群内的社会保险缴纳年限可以与当地合并计算。推行居住年限设区市范围内互认，鼓励各地在长三角城市群内开展居住年限同城化累计互认。

大城市有落户机会吗

从两年前的《方案》到如今公安部发布的措施，户籍准入同城化脚步渐近，那么，未来城市居民能借此在大城市落户吗？浙江省给出了一种答案，不过，这一答案或许无法适应所有城市的情况。

一方面，《方案》在提到“推动户籍准入年限同城化累计互认”时，也提到了两个表述：一个是除超大、特大城市外，一个是具备条件的都市圈或城市群。即：除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。

根据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，截至2021年年末，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。

另一方面，探索户籍准入同城化，与促进城市解决发展中的难题有关。盘和林认为，探索户籍准入同城化主要是为了三方面的目的：其一是增加人口流动，提高城市化人口，其二是提振房地产市场，其三则是提高社会公共服务均等化。

但提及最关键的影响，盘和林认为，同城化最终的目标是打破户籍限制，这么做是为了增加城市人口，给城市移民同等城市待遇。“对于大城市来说，过去大城市人口快速流入，各大城市担忧人口带来的城市问题，但近几年，诸如上海从2013年、深圳从2020年开始，城市人口流入趋缓，城市化压力减弱，此时有必要取消户籍制度来放开人口流入，及时做出政策调整。”盘和林介绍。

不过，盘和林认为，北上广深这样的一线城市可能目前未必会这么早地执行这样的政策。“因为这些城市本身具有人口吸引力，在人口流入方面还没有太大的压力，此外，这一政策其实也要看城市的人口容量和公共服务容量，比如教育、医疗这些公共服务能否支撑更多人的落户，所以我觉得从长远来说，增人才肯定是大城市的一个方向，估计会有一定的差异化，但目前来说，北上广深未必能够参照杭州来执行这些政策。”

北京师范大学政府管理研究院副院长、产业经济研究中心主任宋向清也向北京商报记者指出，从长期来看，北京、上海实行这项政策不但具有可能性，而且具有必要性，但就当前来讲，北京、上海由于其特定的历史背景、人口总量和城市容量等，暂不会立即推行这项政策。“北京、上海等城市仍以现行人口入户政策为主，辅以针对特定人才、急需人才和高精尖专业人才入户的灵活性，这样既可以兼顾人才需要，又可以适当限制人口总量，确保城市基础设施和城市运行的稳健性和高质量。”

不再“向天空”发展

实现户籍准入同城化在为城市解题的同时，自然也会促进城市的发展。

“户籍准入同城化本质上是国家的一种战略思维，为建设全国统一大市场和促进高质量发展新格局提供‘人力’支持。”宋向清指出，破除“户籍限制”壁垒，在区域范围内试点人才流动，进而带动全国人才资源大流通，人“活”起来了，全国统一大市场建设才“活”起来、“动”起来。

宋向清介绍，目前我国城镇化率已经突破60%，城镇化发展到了一个新阶段，农村人口向城市转移速度下降、数量减少，但城市间的人口流动性大幅提升，既有的户籍、护照等管理制度对“人口流动”产生了很大的阻力。“全国统一大市场的建设需要人口在全国甚至全世界的流动，但现行户籍制度、护照办理及外国人口落户政策落后于时代发展需要，因此，探索‘户籍同城化’是建设全国统一大市场的‘人的流动’探索，让‘人’动起来，全国统一大市场和经济高质量发展才能‘动’起来。”

其实，早在2021年《方案》印发时，盘和林就已看到户籍准入同城化对于城市发展的效益。他曾指出，户籍准入同城化不应被简单看作是解除人口从中小城市向大城市的流动限制。

“在我看来，这更像是一种区域发展模式下的疏通政策。”盘和林介绍，一方面，由于城市群内部的户籍准入同城化使得城市群的发展动能进一步增强，中心城市能够更好地发挥扩散效应，由从前的所有人向大城市集中变为所有人向城市群集中，为城市群发展提供充足的劳动力人口供给。另一方面，随着城市群内部福利的逐渐均等化，城市群非大城市也将享受到大城市的医疗、教育优势，从而再次强化了城市群的发展概念。随着交通基础设施的不断建设和完善，城市群内部将变交通为通勤，城市群内部的人口流动会愈发自由，推动城市横向发展，而不再只局限于“向天空”发展。